李政｜集体经营性建设用地入市融资困境与对策——以北京市大兴区为例
作者：李政
来源：中国国土资源经济,2025,38(3):46-53.
发布时间：2025-05-06 11:10:20
集体经营性建设用地入市对构建城乡统一建设用地市场，实现农村居民增收增效，实施乡村振兴战略具有重要意义。文章通过分析集体经营性建设用地入市融资的重要意义和现实困境，发现存在融资主体市场认可度不高、抵押物土地产权不完整、融资配套制度体系不健全等问题，导致集体经营性建设用地入市融资受阻。文章结合北京市大兴区的成功经验，总结出加强制度设计和制度保障、组建联营公司和金融创新的成功实践路径和经验启示，并对下一阶段集体经营性建设用地入市融资工作提出相应的政策建议。
作者简介：李政（1990—），男，湖北省仙桃市人，中国工商银行北京市分行普惠金融事业部经理，会计硕士，主要研究方向：数字经济、普惠金融。
本文引用信息
李政,周振.集体经营性建设用地入市融资困境与对策——以北京市大兴区为例[J].中国国土资源经济,2025,38(3):46-53.
0 引言
1 集体经营性建设用地入市融资的背景
2 集体经营性建设用地入市融资的重要意义
3 集体经营性建设用地入市融资的现实困境
4 集体经营性建设用地入市融资的典型探索
5 政策建议
农村集体经营性建设用地入市对于促进城乡融合发展、壮大新型农村集体经济、增加农民财产性收入具有重要意义。党的十八大以来，党中央、国务院多次就农村集体经营性建设用地入市作出战略部署。党的十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，其后国家组织了两轮并持续多年的集体经营性建设用地入市试点。党的二十届三中全会进一步提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”，开启了农村集体经营性建设用地入市的新篇章。集体经营性建设用地入市实质上是对农村建设用地资源的优化配置，将分散、闲置、低效的农村建设用地进行重新规划、整合及必要的前期开发后，在所有权不变的前提下，创设使用权，进而将所有权与使用权分离，将使用权以市场化方式从所有权人手中转移至使用权人手中，由使用权人利用土地进行建设及后续的开发和利用的过程。这一模式已在国有建设用地使用权出让中得到了大量的实践检验。值得一提的是，无论是国有建设用地出让还是集体经营性建设用地入市，相应地块的前期开发都面临大量的资金需求。国有建设用地的前期开发成本主要涉及土地征收、“三通一平”、“五通一平”等，资金来源一般为财政直接出资或政府平台公司以地融资（该方式在2000—2014年较为盛行，2014年以后转变为地方政府专项债券）；而与国有建设用地相比，集体经营性建设用地入市地块在前期开发阶段虽然可以免除土地征收的费用，但“通平”的成本并不能减少，甚至可能由于地处城市规划区外，远离中心城区，一般来说周边道路和大市政需要由乡镇政府出资完成，需要的前期开发成本要高于国有土地。而由于其集体所有的性质，收益大部分需由集体和集体经济组织成员享有，前期开发成本一般不能由国家财政直接投入或全额投入，需要由村集体筹资进行开发，而村集体往往又不具备相应的资金实力，只能通过融资方式获取资金，待地块成功入市后再偿还融资，形成“融资—开发—入市—还款”的闭环。因此，解决融资问题对于集体经营性建设用地入市十分重要。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，国内学者对集体经营性建设用地入市的融资问题进行了相应的研究。吴逾峰指出，我国金融支持集体经营性建设用地的力度不足，需要加大金融创新力度和支持力度。周清清、于淼等、王梓柟结合工作实际分别从商业银行和政策性银行的角度对农村集体经营性建设用地的发展现状和融资实践进行剖析，认为集体经营性建设用地入市融资能够缓解农村开发的资金压力，建议加大金融支持力度，破解集体土地融资困境。李红强等通过调研分析，认为集体经营性建设用地入市融资存在需求旺盛和信贷约束的特点，但产权交易市场不健全、评估系统不完善、交易成本高等问题突出，需要驱动各方积极参与并推动金融创新。贾莉等通过深度访谈和问卷调查，利用层次分析法通过定量的方式，研究金融机构对集体经营性建设用地抵押贷款供给意愿的影响因素，发现存在“金融排斥”现象，需要借助金融实践经验进行创新。总体来看，已有研究普遍较为笼统地论述“融资”，没有清晰地区分不同阶段的融资主体、融资需求。实际上，集体经营性建设用地前期开发阶段需要的融资，与集体经营性建设用地入市以后中期投资建设的融资、后期产业运营的融资，在融资主体、方式、资金用途，以及还款的年限、来源、方式等方面是完全不同的，土地前期开发阶段的融资对集体经营性建设用地入市的作用和意义远大于其他阶段的融资。此外，已有研究较多关注“抵押”这一具体融资形式及相应内容，而集体经营性建设用地入市融资的相关政策制度、融资主体、金融产品等多项内容的创新，更需要全面系统的研究。本文通过分析集体经营性建设用地入市土地前期开发阶段融资的作用，以及针对实践中存在的问题，结合目前集体经营性建设用地入市融资的现实困境和北京市大兴区的实践工作经验，总结梳理出一些对策和建议，以期抛砖引玉，为畅通集体经营性建设用地入市融资渠道、推动土地要素流转、助力城乡融合、促进乡村振兴和共同富裕提供参考。国有建设用地使用权自20世纪80年代开始尝试有偿有限期出让，国有建设用地市场在2000—2010年期间基本成熟，而农村集体经营性建设用地入市却经历了较为漫长的历程。集体土地流转在20世纪70年代至90年代初期被绝对禁止，20世纪90年代至21世纪初严格管控，2000—2012年一些地方开展初步探索。党的十八大以后，农村集体经营性建设用地入市改革被提上议程。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年至2019年底，第一轮集体经营性建设用地入市试点工作在北京市大兴区等全国33个县（市、区）展开。结合试点的实际情况和实践经验，2019年8月新修正的《土地管理法》及后续的《土地管理法实施条例》为农村集体经营性建设用地入市扫除了法律障碍。2022年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，2023年3月自然资源部印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，标志着第二轮试点工作全面启动。在入市融资管理方面，集体经营性建设用地入市试点之前，由于2004年修正的《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，当时的“物权法”规定“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”。因此，实践中农村集体经营性建设用地极少入市交易，一般也不为其办理抵押，几乎不涉及融资问题。集体经营性建设用地入市试点启动后，与入市试点工作相配套，相关部门先后出台《中国银监会 国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》（银监发〔2016〕26号）（以下简称“26号文”）、《国家金融监督管理总局 自然资源部关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关工作的通知》（金规〔2024〕3号）（以下简称“3号文”）等文件，金融机构支持农村集体经营性建设用地入市流转也取得了一定的实践经验。26号文首次明确“在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”，并规定了相应的程序。3号文基本延续了26号文的相关规定。各试点地区也根据实际情况出台相应的指导意见，完善管理办法和操作细则，强化金融服务改革试点的支撑作用。
顺利推进集体经营性建设用地入市融资，是深化农村土地制度改革和金融领域改革的重要制度安排，是完善集体经营性建设用地使用权权能、健全城乡统一建设用地市场、推动地方经济高质量发展的创新举措。2.1 为土地前期开发整理提供资金支撑，是顺利入市的有力保障集体经营性建设用地入市在土地前期开发阶段需要大量资金投入，其资金需求主要来自土地取得和前期开发。土地的取得成本包括收回土地承包经营权和建设用地使用权补偿、房屋拆迁安置补偿、勘测定界、方案编制、地价评估等费用。土地开发成本包括水、电、路、气等“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基础设施建设支出。是否能够顺利实现融资直接决定了集体经营性建设用地能否顺利入市。在市场经济条件下，通过市场化融资获得资金是最便利、高效的方式。在土地前期开发阶段，资金的需求主体是村集体经济组织，即土地的所有权人。但村集体经济组织的经济实力往往十分有限，普遍不具备相应的支付能力；而将国家财政资金直接用于村集体经济组织可能盈利（即后续的土地出让）的投入，在当前的国家财政管理制度下有诸多法理、法条及体制机制的障碍。由村集体经济组织进行市场化融资，待土地出让后以土地出让收入还款，是破解前期开发阶段资金问题的最佳办法。2.2 为优化资源配置提供市场化工具，是深化土地制度改革的迫切需要抵押是土地资产的重要权能，以地融资是促进土地资源高效配置的重要手段。当前，国有土地的融资制度、方式、渠道已基本成熟，但集体经营性建设用地入市融资的制度供给总体仍十分欠缺。建立健全集体经营性建设用地入市融资制度，对于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现土地要素和资金等资源配置效率最优化和效益最大化，创造和激发更加公平、更有活力的市场环境都具有重要作用。通过完善融资体系，可以加快实现对集体经营性入市地块的市场化定价，更好地缩小城乡建设用地在权能、价值和利用效益等方面的差距,进而实现“同地同权同价”的改革目标，对促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣发展，以及保障集体与农民的合法收益具有重要意义。2.3 为盘活农村“沉睡”资源提供金融支撑，是金融支持乡村振兴的有效途径城市工商企业、居民早已习惯将国有土地连同地上建筑物进行抵押贷款，而长期以来许多农村集体经济组织、农民却因拿不出有效抵押物而无法获得资金投入生产，只能转而寻求融资成本较高的民间借贷，农村的资源始终无法转化为资金、资本，乡村资产闲置、土地低效利用等问题掣肘农村集体经济发展。农村集体经营性建设用地入市是推进乡村振兴和实现城乡融合发展的重要抓手，其融资能够盘活农村“沉睡”资产，全面激发农村土地资源活力,促进农村土地资源合理配置与高效利用。作为有效抵押物在获取融资的同时还能极大地降低融资成本，激活农村土地财产属性与经济价值。2.4 为金融业下一阶段发展提供新的标的物，是新时代金融高质量发展的必然要求根据叶兴庆、董祚继等专家学者的测算，目前全国农村集体经营性建设用地有3000万～5000万亩。根据国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告，从第一轮试点的33个地区情况来看，试点地区共查明农村集体经营性建设用地约141.5万亩，自2015年初试点开始至2018年底，已入市地块1万余宗，面积达9万余亩，总价款约257亿元，其中办理集体经营性建设用地抵押贷款的228宗，总计金额38.6亿元。据此可推算出平均每年入市率约为1.59%，每亩土地交易价格约为28.6万元，贷款比率约为15%。从全国第一宗农村集体经营性建设用地入市、全国第一笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的试点地区浙江省德清县来看，该县共有存量集体经营性建设用地1881宗，面积总计10691亩，自2015年初试点开始至2020年4月，已入市集体经营性建设用地234宗，面积合计1928.56亩，成交金额达5.37亿元，累计办理集体经营性建设用地抵押65宗次，合计金额1.23亿元。据此可推算出德清县平均每年入市率约为3.4%，每亩土地交易价格为27.8万元，贷款比率约为23%。按照全国可供入市面积3000万～5000万亩、每年入市率在1.59%（试点平均）至3.4%（德清典型值）之间估算，可得出平均每年入市面积约为48万～170万亩。每亩土地交易价格、贷款比率均取试点地区平均值，按照经验，土地入市拉动的投资效应约为4～6倍，则每年由入市带动的贷款总规模约为824亿～4376亿元。这还仅是基于试点相对审慎稳妥的背景下推算出的结果，如入市全面推开后，实际可带动的贷款总规模将更大，金融业务市场空间巨大。尽管集体经营性建设用地入市土地前期开发阶段的资金需求十分迫切，但从各试点地区实践看，集体经营性建设用地入市融资仍存在一系列问题。融资主体市场认可度不高、抵押物产权不够完整、融资配套制度体系不够健全等问题严重制约集体经营性建设用地入市融资的有序推进。融资主体是指进行融资活动，承担融资责任和风险的项目法人单位。任何融资都需要合法的主体，且要求其具有必要的偿还能力。传统的融资主体主要为政府、企业、金融机构和个人，鲜有农村集体经济组织。传统的集体经济组织是在计划经济体制下产生的，作为集体经营性建设用地的所有权人代表，一方面，虽然其法人地位已经明确，但是由其作为融资主体，有关融资合同的合同效力可能引发争议；另一方面，尽管2021年出台的《民法典》第九十六条已明确将农村集体经济组织规定为特别法人，规定其“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务”，但实践中，集体经济组织特别法人这一制度尚不够成熟，集体经济组织的成员不固定，不同农户（成员）在集体的产权关系不够清晰，进而是否会影响集体决策、是否具有实际的偿还能力、是否具备足够能力协调上级政府规划、是否能有效处理后续收益分配进而避免可能存在的纠纷，市场各方对此存在诸多疑问，导致对集体经济组织的法人主体地位认可度、接受度不高，从而影响其融资能力。集体经营性建设用地的抵押权能受限严重。一方面，2019年修正的《土地管理法》第六十三条规定，“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”，但是同时也规定“集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，土地使用权人在融资抵押时仍然需要所有权人履行决策程序，导致抵押难度增大。另一方面，即便在国家批准的入市试点地区，有关规定明确“允许开展抵押贷款”“在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”，但细究相关规定，其强调的是“具备入市条件的……使用权”可以抵押。那么，在集体经营性建设用地使用权通过入市等方式设立并转移到企业名下前，仍由集体经济组织所有时，使用权是否可以独立于所有权存在，法律上并不清晰，集体经济组织凭借其登记的集体经营性建设用地所有权去办理抵押，也存在诸多难点。3.3 集体经营性建设用地的融资配套制度体系不够健全集体经营性建设用地入市目前在法律、政策层面已经完全没有障碍，但长期以来由于农村土地产权不完整，交易量极少，导致集体经营性建设用地入市缺乏必要的确权登记、资产评估、交易监管、融资担保等制度体系及相应的流转、交易平台。虽然随着改革的深化，这一情况正在逐步改善，但由于各地区农村集体产权交易发展水平不一，对于农村集体产权交易、农村产权抵押融资和事后监管仍普遍缺少多层次、多形式的担保体系和信息、产权查询系统，缺乏相应的便捷服务机构和市场风险的应对措施，二级市场也不够健全，产权交易市场流动性不足，如果出现风险，金融机构难以有效“变现”。另外，一旦发生违约，集体经营性建设用地使用权的处置范围也存在一定的局限性，进而影响了金融机构的融资意愿及集体经营性建设用地入市的融资能力。
为推动农村集体经营性建设用地入市改革工作，经中央全面深化改革领导小组批准，国土资源部于2015年2月起在全国33个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市试点，2023年又启动了深化集体经营性建设用地入市试点。北京市大兴区作为全国集体经营性建设用地入市改革试点区之一，是北京市唯一试点地区。通过8年的创新突破和努力实践，形成了“镇级统筹、区级调控”及“以联营公司为主体、以金融创新为支撑”的大兴模式，被自然资源部确定为“特大城市和发达地区的典型案例”。试点工作启动后，截至2021年12月末，大兴区各镇集体经营性建设用地入市项目已取得银行授信共计1185.74亿元，融资余额达635.2亿元（一级开发类594.32亿元、二级开发类40.88亿元），有力支撑了入市工作。4.1.1 加强顶层设计和制度保障，为融资主体提供政策依据北京市大兴区成立专门的试点领导小组办公室，协调各方资源，落实决策部署，研究重大问题，对推动试点工作起到重要作用。率先提出入市试点“镇级统筹”模式。通过规划调整、拆除腾退、集中布局，实现土地统筹、利益统筹和新型城镇化工作统筹。积极研究制定《北京市农村集体经营性建设用地入市试点不动产的登记办法》《大兴区集体建设用地试点规划实施意见》，以及入市交易工作实施方案、入市土地增值收益调节金征收使用管理办法等制度性文件，确保区发展改革委、区财政局、北京市规自委大兴分局、区环保局等部门能按规章制度出具试点项目各阶段应取得的合法合规性手续，为集体经营性建设用地入市融资提供规范化、制度化的管理依据。4.1.2 组建多村联营公司，解决融资主体缺位问题针对村集体组织化程度不高和“融资主体缺位”等问题，大兴区由多个村集体作为股东，以集体土地作价入股形式组建镇级联营公司，经过民主程序，通过“一次授权、全权委托”方式，由联营公司负责行使土地使用权及相关事项（包括用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交易、合同签订、运营管理、收益分配）的决策，并以其为入市主体进行融资，实现企业规范化、制度化管理，降低集体土地交易成本与经营风险。联营公司合理考虑各村可入市的集体经营性建设用地面积、区位、规划用途以及人口等权重设计股权结构，通过合理分红，更好统筹乡镇政府（代表国家）、村集体、村民个人的收益。如大兴区瀛海镇组建的镇级联营公司——北京汇瀛恒业有限公司，其股东为大兴区瀛海镇、村民委员会和经济合作社，用于负责瀛海镇集体土地入市具体项目。全区12个镇组建17个镇级土地联营公司并完成工商注册登记，涉及329个村、23.5万名集体经济组织成员加入，分别占村级组织和成员总数的78%、82%。4.1.3 创新农村土地金融产品，破解融资资金来源问题大兴区在试点过程中，为满足集体经营性建设用地入市所需的资金需求，进行了多项金融创新。一是根据集体经营性建设用地融资需求的特点，创新专属金融产品。一方面，从集体经营性建设用地使用权抵押入手，大兴区政府与辖内金融机构创新推出“以集体经营性建设用地入市后未来收益作为抵押”的专项金融产品，明确集体经营性建设用地使用权可以设定抵押权，并经相关评估后可以办理抵押手续，实现集体经营性建设用地入市前即可获得贷款。另一方面，从集体经营性建设用地项目整体授信入手，利用全国农村金融改革试验区的相关政策，加强农村信用体系建设，推进农村经营主体银行授信引导金融机构为西红门镇、旧宫镇南小街等集体经营性建设用地项目进行项目授信40亿元，弥补抵押物产权不够完整等问题，降低融资风险。二是积极引导社会资本参与，拓宽融资渠道。为金融机构与社会资本对集体经营性建设用地项目发行信托或REITs产品提供政策支持，提升社会资本在乡村投资建设项目的信心与积极性。在保障集体经济组织主导开发的基础上，鼓励和引导社会资本以适当比例参股联营公司、参与合作开发，以此弥补融资的不足，同时完善社会资本进入方式和退出渠道，规范参与形式、利益空间和利益取得方式，保障社会资本参与的合法权益和积极性。4.2.1 通过细化政策制度，提高集体经济组织的市场认可度大兴区在实践过程中对农村集体经济组织这一特别法人的经济活动行为通过地方性政策制度和管理办法进行细化，并且率先提出“镇级统筹”这一模式，形成了新型农村集体经济体制。通过“统筹”协调市、区、镇三级政府相关部门的联动合作，平衡各利益相关方，合法合规地进行市场化融资，从而提高集体经济组织的市场认可度。4.2.2 通过委托代理模式，解决抵押权能受限问题大兴区在实践过程中通过成立镇级土地联营公司作为入市实施的主体，创新建立符合现代企业治理的农村集体经济组织。通过组织创新，按照“一次授权、全权委托”的制度安排，允许联营公司在授权范围内使用土地使用权进行经济活动。一方面，成立联营公司提高了集体经营性土地抵押融资的决策效率，解决了集体经营性建设用地抵押权能受限的问题。另一方面，通过成立联营公司丰富了入市主体的形式，解决了融资主体缺位的问题。4.2.3 通过金融产品创新，弥补融资配套政策缺位问题大兴区在实践过程中通过创新金融产品，打通金融支持集体经营性建设用地入市融资的通道。在间接融资方面，引导辖区内金融机构分别以信用和抵押方式来给予入市项目融资。在直接融资方面，引导社会资本对入市项目进行形式多样的股权投资。同时建立“大兴区集体经营性建设用地区级统筹资金池”作为增信和风险缓释措施，为区内入市项目提供流动性支持，提高入市项目的融资可得性。有序推进集体经营性建设用地入市，进一步盘活农村存量建设用地，对于深入实施新型城镇化和乡村振兴战略具有深远和全局的现实意义。完善集体经营性建设用地入市融资制度，解决融资面临的一系列问题，对促进相关地块顺利入市意义重大。基于集体经营性建设用地入市融资的现状和面临的困境，结合北京市大兴区所推行的“镇级统筹、区级调控”“以联营公司为主体、以金融创新为支撑”的大兴模式和实践经验，提出以下几点政策建议。5.1 建立健全集体经营性建设用地入市的核心制度体系新土地管理法已对集体经营性建设用地入市的合法性予以明确，尽管国家层面尚未出台全面推进集体经营性建设用地入市的指导意见，但各试点地区已在积极探索。第二轮试点即将于2024年底到期。建议加快总结试点经验，尽快研究出台集体经营性建设用地入市的暂行办法或指导意见，明确可操作的具体流程，同步推进集体经营性建设用地基准地价制定、入市土地增值收益分配制度等工作，建立健全市场交易规则，明确交易平台，完善规划、投资、金融、税收等配套制度，保障入市的健康发展。5.2 建立健全入市主体、土地一级开发主体、融资主体相协调的融资制度传统的国有土地出让模式中，出让主体是地方政府，土地一级开发主体和融资主体都是隶属于地方政府的土地储备机构或其授权的平台公司，其集融资、开发、收益于一体，责、权、利关系相对简单。但在集体经营性建设用地入市实践中，产生了集体向政府借款开发（以财政资金直接拨付）、组建联营公司融资开发、委托政府储备机构收储并融资开发等多种模式，不同模式的共同点在于，入市主体最后必然都是农村集体经济组织，但土地一级开发主体和融资主体却各不相同，村集体、村集体参股的公司、储备机构、平台公司都有可能，甚至还有交叉重叠，责、权、利关系涉及区级政府、乡镇政府、村集体、农户、开发公司、融资公司、金融机构等多方主体，十分复杂。相关制度设计的本意和初衷，既是为了解决集体法人地位不强、融资能力弱的问题，也是在集体与真正的市场之间构建了一道“防火墙”，在保护相对弱势的集体经济组织上发挥了重要作用，但客观上也造成了土地一级开发主体、融资主体与真正的入市主体这三者之间的脱节。要确保“融资—开发—出让—还款”的闭环畅通，需要更为精细的制度设计、更为精准的实施把控，也需要理论层面更加全面的总结和提炼。如何兼顾效率与公平，构建集体经营性建设用地入市土地前期开发阶段的融资制度，确保入市主体、土地一级开发主体、融资主体相协调，将是下一步深化入市工作的关键性问题之一。在入市试点过程中，有关部门先后出台政策文件，明确了集体经营性建设用地入市抵押办法，但相关制度体系建设仍亟待深化和完善。例如，完善相关法律法规，从根本上解决集体经济组织自身不能直接融资、抵押物产权边界不清晰等问题。完善融资配套制度，如集体土地地价评估体系、贷款风险保障机制、贷后风险监管机制、抵押融资风险分担及补偿机制、不动产登记信息查询机制、抵押权实现的交易机制等。特别需要围绕土地前期开发阶段项目资本金的融资需求，开展政策创新，给予入市有力支撑。试点期间，由于入市范围仅限于部分县市、部分镇村，项目资本金往往由财政出资或是财政牵头统筹安排，但后续试点一旦在更大范围推开，财政势必难以全部保障。因此，亟需深入探讨以产业基金、理财融资等方式为试点项目提供资本金配套融资服务；或是扩大资本金认定范围，认定入市项目主体企业所有者权益中的永续债、产业基金入股部分为项目资本金，更好吸引社会资本投入，实现“融资—开发—入市—还款”的良性循环，确保集体经营性建设用地入市的健康可持续。
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